鸦片战争使中国面临现代化的严峻挑战，然而在挑战面前，作为现代化的主要内容的近代企业在清末的发展却困难重重，使中国的现代化转型步履蹒跚，极不顺利。阻碍、束缚企业发展的因素当然不少，但主要障碍还是企业的所有制变革屡屡滞后。
官办企业的正负效应
对面对外患与内乱双重压力的晚清统治者来说，无论是反对列强欺凌的“师夷长技以制夷”，还是对内镇压农民起义，出于巩固自身统治的考虑，都应迅速创办近代化企业。
两次鸦片战争的失败和国内农民战争的冲击，使统治阶级内部的少数开明派开始认识到洋枪洋炮的厉害。在镇压太平天国运动中取得一定权力的汉族地方官员如曾国藩、李鸿章、左宗棠等，而不是满族中央朝廷，成为洋务运动的主要动力，这些封疆大吏在自己的势力范围内开始兴办近代工厂。
然而，以兴办近代企业为主要内容的洋务运动，在发轫之时即被指为“溃夷夏之防，为乱阶之倡”，曾遇到今人难以想象、难以理解的反对。这种争论、反对，在洋务运动的三十年中一直未曾停歇。以现代大机器生产来造枪炮船舰、通电话电报，明明是统治者在近代救亡图存不可或缺的措施，却遇到统治阶级中占主导地位的冥顽不化者以“夷夏纲常”这类传统的意识形态为武器的强烈反对。
顽固派总是将问题上升到“道德”的高度，他们强调：“立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺。”近代科学知识和大机器都被他们讥之为会使人心变坏、道德堕落的“奇技淫巧”，而且他们强调这是“奉夷为师”，必将导致“变而从夷”。修铁路、架设电报线对一直处于军情紧急、财政困难之中的清王朝可说是当务之急，但却遭到激烈反对。例如，顽固派认为电线可以“用于外洋，不可用于中国”，因为：
夫华洋风俗不同，天为之也。洋人知有天主、耶稣，不知有祖先，故凡入其教者，必先自毁其家木主。中国视死如生，千万年未之有改，而体魄所藏为尤重。电线之设，深入地底，横冲直贯，四通八达，地脉既绝，风侵水灌，势所必至，为子孙者心何以安？传曰：求忠臣必于孝子之门。藉使中国之民肯不顾祖宗丘墓，听其设立铜线，尚安望尊君亲上乎？
铁路也是如此：
行之外夷则可，行之中国则不可。何者？外夷以经商为主，君与民共谋共利者也；中国以养民为主，君以利利民，而君不言利者也。
所以，当李鸿章于1874年看到日本派兵侵略我国台湾，海疆告急，向恭亲王奕䜣力陈中国修建铁路的重要时，奕䜣深知修铁路将会遇到顽固派的强烈反对，所以对李鸿章说此事“无人敢主持”。并告李鸿章知，慈禧太后“亦不能定此大计”。直到十五年后，慈禧在其时倾向支持修铁路的亲信醇亲王奕譞的鼓动下，才最后同意兴造铁路。
以曾国藩、李鸿章、左宗棠的权势之大，想兴办近代企业尚有如此强大的阻力，无权无势的平民在这种环境中根本不可能兴办近代企业。如19世纪70年代初曾有华侨商人在广东南海设立以蒸汽为动力的缫丝厂，结果却被官方以“沿海各省制办机器，均系由官设局，奏明办理，平民不得私擅购置”为由，将其封闭、拆除。所以，清末的近代企业采取官办形式是历史的“不得不然”。历史地看，这些企业毕竟是在引进西方科技文化、培养人才、开创风气方面起了巨大的进步作用，大机器的引进成为中国近代工业建立和发展的开端。凡此种种，确有历史的合理性与正面作用。
但是，官办企业的弊病也很明显。这些官办企业在体制上也采取衙门式的管理，不是独立经营的企业单位，而是政府的一个分支部门；设总办、会办、提调若干，类似官场职别，并且受总督、巡抚和总理衙门的监督、节制。这种官办企业必然冗员充斥，机构臃肿，许多人因与“官”有关系而挂名支薪，官府也将其作为安排官员位置的地方，贪污腐败严重，管理混乱，生产效率低下。
随着时代的发展，官办企业的正面作用越来越弱，而负面作用则越来越明显。历史的逻辑，将“官督商办”模式提了出来。
过渡的“官督商办”
兴办近代企业需要大量资金，而这些企业由于官办的种种弊病并不营利，自身很难提供发展所需资金；另一方面，晚清财政一直极度困难，官府无法对这些企业提供持久支持。在这种情势下，晚清企业的“官督商办”模式应运而生。
历史的变革往往是通过偶然性实现的。1872年，一贯反对兴办新式企业的顽固派官僚宋晋上奏提出，由于现在国家财政困难，而左宗棠创办的福州船政局、李鸿章创办的江南制造总局“糜费太重”，应予停办，从而引发了清廷关于是否制造轮船的大讨论。
以写奏折老辣著称的李鸿章果然厉害：由于反对造船者以财政、经费紧张为理由，所以李鸿章在与曾国藩、左宗棠同样陈述了中国面临的不得不造轮船的历史环境后，便具体分析财政问题。他由财政紧张顺理成章地提出解决财政问题的根本是要“求富”，指出不仅要建造兵船，更应建造商船，经营民用运输企业，建立用大机器生产的煤矿、钢铁企业，创办民用企业营利赚钱。
李鸿章此折借顽固派提出的“财政紧张”，反而提出更为顽固派反对的“求富”主张，使洋务运动从以生产军工设备为主要内容的“求强”阶段深化为以发展民用为主要内容的“求富”阶段，其重要意义自不待言，而李鸿章“借力打力”的技巧端的是老谋深算。
李鸿章提出，创办民用轮船公司是“求富”的重要方法，但现在的情况是“各口岸轮船生意已被洋商占尽”，所以“须华商自立公司”以打破外国轮船公司的垄断。
几经努力，朝廷批准了创办轮船招商局。轮船招商局首先要打破外国轮船公司垄断中国沿海和长江航运的局面，当时美商旗昌、英商太古和怡和这三家轮船公司资金雄厚，中国的航运业务事实上被它们垄断。
在这种情况下，创办轮船招商局可说是符合中国航运和民族经济发展趋势的明智之举。但官方此时根本无钱，所以李鸿章想到了“官督商办”的办法。
由于中国素有“抑商”传统，政府本就禁止商人兴办新式企业，再加上社会上反对新式机器生产的保守力量十分强大，所以中国商人根本不可能兴办新式工商企业。
但一些商人尤其是买办积聚了大量资本，为了赚钱，他们只能依附在洋商名下，如美国旗昌洋行其实一大半都是华商股本。这样的后果是中国政府的税收减少，而且华商依附在洋商名下还容易受到洋商的盘剥。
李鸿章在给同僚的信中写道：“我既不能禁华商之勿搭洋船，又何必禁华商之自购轮船？”“以中国内洋任人横行，独不令华商展足耶？”他在这封信中指明当前的形势是：
中国长江外海生意，全被洋人轮船夹板占尽。近年华商殷实狡黠者多附洋商名下，如旗昌、金利源等行，华人股分居其大半。闻本利不肯结算，暗受洋人盘折之亏，官司不能过问。
如果设立轮船招商局，则华商可以名正言顺入股，“使华商不至皆变为洋商，实足尊国体而弭隐患，尤为计之得者”。
创办近代民用企业，需要大量资金和懂得新式经营的人才。当时清政府国库空虚，财政几近干涸，不可能拿出大量资金筹建企业，更无人才。在这种情况下，李鸿章瞄准了买办阶层。在为外商服务的过程中，一些买办积累了一定的近代工商业经营管理的实际经验和能力，同时也积累了大量财富。把他们连人带资本从洋商中“挖过来”，确是解决问题的可行方法。
考虑到当时的情形，他提出招商局应采取“官督商办”的形式，即“由官总其大纲，查其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商。冀为中土开此风气，渐收利权”。“将来若有洋人嫉忌，设法出头阻挠”，官方可出面交涉，“以为华商保护”。
轮船招商局是洋务派创办的第一个从军工转向民用、从求强深化为求富、由官办转向官督商办的企业，因此意义非同寻常。在新式大机器生产和民间资本面对国内的重重阻力和外国的巨大压力的情况下，官督商办这种由商人出资认股、政府委派官员经营管理的模式在当时对新式民用企业的建立、对民间工商资本的发展起了重要的推动作用。正因如此，开平矿务局、电报局、上海纺织织布局等一系列大型企业此后才得以建立起来。
官督商办主要是靠发行股票募集商股，刚开始商人大都对此持观望态度，但随着轮船招商局等几个企业的经营成功，商人对官督商办企业的信心大增，社会视听为之一变，人们争先恐后抢购股票，许多买办纷纷从洋行撤资，入股利润更加丰厚的中国式官督商办企业。19世纪80年代初，中国社会出现了第一次投资新式企业的热潮。
以官督商办的方式经营近代企业，使得中国第一批资本主义民用企业脱颖而出，中国最早的资本家，便是由这些投资者（主要是商人、买办、地主、官僚）转化而来。但与官办企业一样，随着社会与时代的发展，这种模式的负面作用越来越明显。
“官督”是官督商办企业的成功之处，但同时也埋下了失败的伏笔。其最大的问题是“所有制”问题，即“产权不明”，企业究竟是官府所有，还是民间所有？“官”给了这些企业诸如垫款、借款、减免税厘以及一定的垄断权这种种好处，这些企业必然也要受“官”管辖，由官府委任的督、总、会办管理，这样，许多人都是亦官亦商，具有“官”、“商”双重身份。
如果管理者按商场规则经营，则企业发展顺利；如果以官场逻辑行事，则企业很快衰败。在早期，“商”大于“官”，故这些企业发展很快。随着这些企业带来丰厚的利润，“官”见有大利可图，于是加强了对企业的“管理”或曰干预，将这些企业视同“官产”。官场的任人唯亲、贪污腐败等陋习在这些企业迅速蔓延，安排的许多“总”“皆不在其事，但挂名分肥而已”。
导致官督商办企业衰败的另一个重要原因是清政府从上到下都将其视为己产，予取予求，经常无偿征索。如轮船招商局不得不经常低价甚至免费为清政府运兵运械，电报局对官府电报必须免费……更重要的是，这些企业必须向清政府提供“报效”，其实就是官府公开的财政勒索。
如1894年为庆祝慈禧六十大寿，清政府命令招商局“报效”五万五千余两、开平矿务局“报效”三万两。尤其有意思的是，正是那些反对办任何新式企业的顽固派对这些企业的勒索最厉害。据统计，从1884年到1911年的二十七年间，轮船招商局和电报局这两个企业给政府的报效共三百五十万两，相当于两局股本总额的六成。
从19世纪90年代起，尤其是甲午战争后，“官督商办”企业的官权越来越重，其内在矛盾越来越深、越来越尖锐。曾经大力主张并亲自实践“官督商办”模式的郑观应无奈地写下了《商务叹》：“轮船招商开平矿，创自商人尽商股”，“办有成效倏忽变，官夺商权难自主”，“名为保商实剥商，官督商办势如虎”。官督商办模式的历史使命，到此的确已经完成。
摇摆的民营政策
甲午战争的惨败，引起了中国社会的巨大震动，一些有识之士认为像日本那样发展民族私营企业才是强国的根本；同时清政府由于与日本签订了丧权辱国的《马关条约》，允许外国在华设厂投资，于是不便继续禁止民间设厂。这两点使中国民族资本主义较以前开始有了快速的发展，中国出现了一个兴办新式工业的小浪潮。1895年8月，光绪皇帝颁布诏书，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，更开启了清末官办企业私有化之端绪。
据1895年到1898年这四年间的不完全统计，全国各地新创办企业有六十二家，资本总额达一千二百四十多万元。著名的大生纱厂、苏纶纱厂、合义丝厂、源昌碾米厂、张裕酿酒厂、商务印书馆等都在此时创办。据对其中五十家的统计，资本在十万以下的小厂有二十九家，占企业总数的58%，但资本总额只有七十三万余元，仅占投资总额的6.1%。资本总额在十万以上的企业有二十一家，但资本总额却达一千一百二十六万余元。可见，许多私人企业已具相当规模。从1901年到1911年这十年间，私营企业发展更快，全国新设厂矿三百四十家，资本额达一亿零一百余万元。无论是新设厂矿数还是新投入的资本额，都超过了前此二十多年的两倍以上。
清政府虽然在“新政”时期制定种种政策、法规，成立有关机构以奖励、发展私营工商业，使私人企业在这一阶段相对发展较快，但其内部其实一直有股强大的力量反对私营企业。所以其“私营”政策往往又摇摆不定，表现最明显的是其铁路政策，至此铁路的“国有”与“民营”之争渐渐成为斗争的焦点。1905年秋，湖北、湖南、广东三省民众集股从美商手中收回了粤汉铁路利权。而清政府一方面允许民间自办铁路，另一方面又于1908年任命调入军机处的张之洞为粤汉铁路督办大臣，不久又命其同时督办湖北境内的川汉铁路，实际又企图把铁路改为官控，遭到三省民众反对。1909年年末和1910年年初，清政府又先后准许粤汉、川汉铁路民办，于是大量民众入股，特别是四川入股者最多，甚至一般农民也大都入股。然而仅仅过了一年，“立宪运动”风起云涌之际，清政府却又不顾广大民众的强烈反对，于1911年5月悍然宣布“铁路干线国有”。
更严重的是，财政极其困难的清政府根本无力给股民以合理（或者说让股民满意）的补偿，而只能以折扣的方式，即以远远低于股民实际投资额的方式赎买股份。
一石激起千层浪，不久前还同意铁路民营，允许民众大量入股，现在突然宣布铁路“国有”，低价赎买股票，广大股民认为这是政府有意设套圈钱，群情激愤，轰轰烈烈的“保路运动”应声而起。特别是四川，由于许多中下层民众均已入股，反抗“铁路国有”政策的风潮尤为炽烈。
“保路运动”终成埋葬清王朝的辛亥革命的导火索。值得一提的是，时任邮传部尚书的盛宣怀是“铁路国有”政策的主要策划者，因铁路属邮传部管，一旦铁路“国有”，邮传部的“地盘”、实力将大大扩充。在“国有”的名义下，他考虑的实际是他的个人利益，并不考虑在各种矛盾已经十分尖锐激烈的情况下，强行此项政策将危及整个王朝的利益，甚至统治的根基。
导致清王朝灭亡的因素当然很多，从经济层面上说，先是为民营经济发展设置重重障碍，而后虽允许民营经济发展，但政策却又极不稳定经常大幅度摇摆，不能不说是重要原因之一。
若与日本明治维新略作对比，更能说明此点。日本明治政府的产权改革远比清政府彻底，自19世纪80年代中期起，日本政府就开始大力扶持私人企业，甚至将“殖产兴业”时创设的官办企业大量抛售给私人，保证了日本经济迅猛的发展势头。近代中日两国的不同命运，适足发人深省。
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